|
Представництво інтересів держави – важливий напрям
прокурорської діяльності. Від принципової позиції прокурора у
господарському процесі залежить рівень відшкодування збитків до
бюджетів різних рівнів, а також економічна стабільність у країні в
цілому. Прокуратурою м. Вінниці у 2006 році до господарського суду
в інтересах держави заявлено 141 позов на загальну суму 1 млн 979
тис. грн, які задоволені в повному обсязі. Однак, під час
здійснення представництва інтересів держави в господарському суді
працівники прокуратури зіткнулися з проблемою визначення
належності органу або установи, чиї інтереси відстоюються, через
суб’єктивне деякими судами трактування чинного
законодавства.
Підстави представництва
Стаття 121 Конституції України передбачає представництво
інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених
законом. У ст. 36-1 Закону України ’’Про прокуратуру’’
підставою представництва у суді інтересів держави вказано
наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та
інших державних інтересів внаслідок протиправних дій
(бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у
відносинах між ними або з державою. На практиці виникає багато
суперечностей через неоднозначне формулювання цих положень закону.
Незважаючи на рішення Конституційного Суду України від 8 квітня
1999 року № 3-рп/99, в якому було надано офіційне тлумачення
понять ’’інтереси держави’’, ’’орган,
уповноважений державою’’ та ’’відповідні
функції у спірних відносинах’’, судова практика в
кожному окремому випадку вирішує, як застосувати зазначені
законодавчі норми.
Що ж таке інтереси держави? Це питання має
принциповий характер, адже від нього залежить правомірність участі
прокурора у господарському процесі. У згаданому рішенні
Конституційного Суду України зазначено, що державні інтереси
закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших
правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших
учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у
здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних
та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету,
територіальної цілісності, державного кордону України,
гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної
безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав
усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо.
У
рішенні вказується на те, що органи прокуратури продовжують
звертатися з позовними заявами в інтересах державних підприємств і
господарських товариств з часткою державної власності у статутному
фонді з огляду на необхідність забезпечення інтересів держави.
Проте Конституційний Суд висловлює думку, що інтереси держави не
можна ототожнювати з майновими інтересами зазначених суб’єктів
господарювання. Державу мають представляти уповноважені нею
державні органи, наприклад Фонд державного майна України,
податкові адміністрації, міністерства. Каменем спотикання,
очевидно, стає наступна теза рішення. Інтереси держави можуть
збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами
державних органів, державних підприємств та організацій чи з
інтересами господарських товариств з часткою державної власності у
статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не
тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств,
товариств.
Ця теза зовсім не конкретизує, як співвідносяться
інтереси держави з діяльністю державних органів та підприємств.
Крім того, твердження, що ’’держава може вбачати свої
інтереси не тільки в їх діяльності (державних органів і
підприємств), але й в діяльності приватних підприємств’’,
вносить остаточне непорозуміння у визначення, хто, все ж таки,
може бути носієм державних інтересів. Щоб підвести підсумок, у
рішенні зазначається, що інтереси держави є ’’оціночним
поняттям’’ і прокурору надаються повноваження у
кожному конкретному випадку самостійно визначати, з посиланням на
законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме
відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших
інтересів держави, обґрунтовувати у позовній заяві необхідність їх
захисту та зазначати орган, уповноважений державою здійснювати
відповідні функції у спірних відносинах.
Поняття ж ’’орган,
уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних
відносинах’’ означає, за визначенням у рішенні КСУ,
орган, на який державою покладено обов’язок щодо здійснення
конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої
на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей
6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган
державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом
надано повноваження органу виконавчої влади.
Діяльність Ощадбанку — сфера державного регулювання
У зв’язку із такою неврегульованістю в законодавстві,
застосування судової практики є одним з виходів вирішення спірних
питань. Оскільки законодавство відносить інтереси держави до
оціночного поняття, необхідно вивчати доводи, викладені у
задоволених позовах. Так, прокурором м. Вінниці було пред’явлено
позов до господарського суду Вінницької області в інтересах
держави в особі Кабінету Міністрів України в особі ВАТ ’’Державний
ощадний банк України’’ в особі філії –
Вінницького обласного управління до фірми ’’Д’’
про стягнення заборгованості за кредитним договором, укладеним
філією ощадного банку з відповідачем.
Ухвалою господарського
суду Вінницької області, залишеною без змін постановою
Житомирського апеляційного господарського суду, зазначену позовну
заяву повернуто без розгляду. Вказані судові акти мотивовані тим,
що, заявляючи позов в інтересах держави, прокурор, в порушення
вимог ч.1 ст.2 Господарського процесуального кодексу України,
необгрунтовано визначив Кабінет Міністрів України як орган,
уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних
відносинах, позов фактично заявлено в інтересах господарюючого
суб’єкта – ВАТ «Державний ощадний банк України»,
яке є юридичною особою і може від свого імені набувати майнових та
особистих немайнових прав. Проявляючи принциповість у відстоюванні
державних інтересів, прокуратура Вінницької області, з ініціативи
прокуратури м. Вінниці, заявила касаційне подання до Вищого
господарського суду України. У ньому прокурор аргументував
правомірність заявлення позову в інтересах Вінницького обласного
управління ВАТ ’’Державний ощадний банк України’’
наступним чином.
1. Органом, уповноваженим здійснювати
відповідні функції держави у спірних відносинах, є Кабінет
Міністрів України — орган виконавчої влади.
2. Згідно зі
ст. 7 Закону України ’’Про банки і банківську діяльність’’, у якій визначено статус державних
банків, державний банк – це банк, 100% статутного капіталу
якого належать державі. Державний банк засновується за рішенням
Кабінету Міністрів України. При цьому в Законі про Державний
бюджет України на відповідний рік передбачаються витрати на
формування статутного капіталу державного банку. Кабінет Міністрів
України зобов’язаний отримати позитивний висновок
Національного банку України з приводу наміру заснування державного
банку. Статут державного банку затверджується постановою Кабінету
Міністрів України. Держава здійснює та реалізує повноваження
власника щодо акцій (паїв), які їй належать у статутному капіталі
державного банку, через органи управління державного банку.
3.
ВАТ ’’Державний Ощадний банк України’’ є
державною установою, що підтверджується постановою Кабінету
Міністрів України від 21 травня 1999 року № 876, згідно з якою
100% акцій банку належить державі. Дане положення підтверджується
також розпорядженням Президента України від 20.05.99 № 106, згідно
з яким Ощадний банк України є державним банком, 100% акцій якого
належать державі. Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний
суд посилався на постанову Верховного Суду України від 22.02.05 р.
№ 33/120-04, прийняту за касаційним поданням Генеральної
прокуратури України у справі за позовом заступника прокурора
Харківської області в інтересах держави в особі Міністерства
палива та енергетики України та акціонерної компанії
’’Харківобленерго’’, до
сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю ім.
Г.С. Сковороди про стягнення заборгованості. Однією з підстав для
відмови в задоволенні позову було те, що, заявляючи позов про
стягнення заборгованості за спожиту електроенергію на користь АК
’’Харківобленерго’’, прокурор
необґрунтовано визначив Міністерство палива та енергетики України
як орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у
спірних відносинах, оскільки Міністерство не є позивачем і
стороною у господарському процесі, оскільки його права, як
засновника і власника пакета акцій, визначаються в розмірі 65%.
Постановою Вищого господарського суду України касаційне
подання прокуратури Вінницької області було задоволено з підстав,
що діяльність Ощадбанку є сферою державного регулювання і Кабінет
Міністрів України контролює цю діяльність, а відтак прокурор
обґрунтовано визначив позивача за вимогами про захист інтересів
держави.
Відсутність у структурної одиниці процесуальних повноважень
А ось ще один приклад. Прокурором м. Вінниці пред’явлено
позов до господарського суду Вінницької області в інтересах
держави в особі Міністерства палива та енергетики, яке представляє
ДП НЕК ’’Укренерго’’ в особі відокремленої
структурної одиниці ’’Держенергонагляд в
Південно-Західному регіоні’’ до ЗАТ ’’Б’’
про стягнення штрафних санкцій. У задоволенні даного позову також
відмовлено на підставі п.1 ч. 1 ст.81 ГПК України та з наступних
міркувань.
Прокурором у позовній заяві органом, уповноваженим
державою здійснювати відповідні функції держави у спірних
відносинах, вказано Міністерство палива та енергетики України,
таким чином, відповідно до ч.2 ст. 29 ГПК України Міністерство
палива та енергетики України набуває статусу позивача у даній
справі. Однак, фактично, правовідносини склались між ДП НЕК
’’Укренерго’’ в особі відокремленої
структурної одиниці та відповідачем, а не між Міністерством палива
та енергетики України та відповідачем. Отже, судом залишено позов
без розгляду, оскільки Міністерство палива та енергетики України
не є стороною у даній справі, а прокурором позов подано
неправильно, оскільки невірно визначено позивача за вимогами про
захист інтересів держави.
У касаційному поданні до Вищого
господарського суду прокурор навів наступні аргументи на користь
правомірності поданого позову та аргументував наявність порушених
державних інтересів наступним чином.
1. Органом, уповноваженим
здійснювати відповідні функції держави у спірних відносинах, є
Міністерство палива та енергетики України — орган виконавчої
влади.
2. Відповідно до Закону України ’’Про електроенергетику’’, Положення про державний
енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової
енергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.06 р. №131, Держенергонагляд є органом державного нагляду за
режимами споживання електричної енергії, який, як і інші державні
органи, наділений владними повноваженнями, зокрема і щодо
застосування санкцій за порушення у сфері електроенергетики,
накладені ним штрафи підлягають стягненню до державного бюджету,
неплатежі до бюджету є порушенням економічних інтересів держави.
3. Органи Держенергонагляду не мають відповідних процесуальних
повноважень для самостійної участі у справі як сторона, оскільки
не є самостійною юридичною особою, діють як структурний підрозділ
(служба) у складі ДП НЕК ’’Укренерго’’ та
його відокремлених структурних підрозділів.
4. Невиконання
відповідачем вимог припису державного інспектора щодо усунення
виявлених порушень законодавства про електроенергетику та
постанови про накладення штрафних санкцій ставить під загрозу як
безпечне функціонування електрогосподарства безпосередньо самого
відповідача, загрожує життю і здоров’ю його
адміністративного та обслуговуючого персоналу, так і стале
функціонування об’єднаної енергосистеми України в цілому,
порушення роботи якої може призвести до настання негативних
наслідків, що можуть становити реальну національну небезпеку для
соціально-економічних основ держави.
5. Відповідно до ст. 27
Закону України ’’Про електроенергетику’’
суми стягнутих штрафних санкцій за порушення законодавства про
електроенергетику зараховуються повністю до Державного бюджету
України на рахунок районного державного казначейства за
місцезнаходженням відповідача. Несплата штрафних санкцій
відповідачем порушує майнові інтереси держави, що негативно
відображається на поповненні державного бюджету, суттєво ускладнює
виконання державою своїх соціально-економічних функцій.
Суд
визнав доводи прокурора аргументованими і задовольнив касаційне
подання.
Таким чином, судова практика доходить висновку, що
прокурор правомірний заявляти позов в інтересах держави в особі
органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, якому
законом надано повноваження органу виконавчої влади, в особі його
структурної одиниці у випадках:
• якщо держава (орган,
уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних
відносинах) є власником 100% акцій його структурної одиниці;
•
збитки, відшкодовані за позовом, підлягають залученню до
державного чи місцевих бюджетів;
• структурна одиниця не
може самостійно виступати стороною у справі, оскільки їй
делеговано виконання лише частини повноважень органу державної
влади чи органу місцевого самоврядування, та вона не є самостійною
юридичною особою. Варто зазначити, що вітчизняна правова система
не є прецедентною, тому необхідно детально узагальнити судову
практику, законодавчо закріпити підстави участі прокурора в
господарському процесі в інтересах держави.
Володимир СЕМЕНЮК, прокурор м. Вінниці, радник юстиції
|